Nach dem Inkrafttreten des Richtplans 98 waren im Jahr 1999 von den Bauzonen gesamthaft 24 Prozent unüberbaut (Wohnen: 22 %, Arbeiten: 31 %).
Im Controllingbericht 2006 zum kantonalen Richtplan 98 wird bzgl. Einwohner– und Siedlungsentwicklung unter anderem festgehalten (S.14 f), dass in den Jahren 1999 bis 2004 ein signifikant stärkerer und im Verhältnis zum Bevölkerungswachstum (ca. 0,5 % jährliche Zunahme) überproportionaler Flächenverbrauch stattgefunden hat (jährlich rund 43 ha neue Bauzonen). Die Ziele der haushälterischen Bodennutzung und einer Siedlungsentwicklung nach Innen wurden somit in diesem Beobachtungszeitraum des Richtplans 1998 nicht erreicht. Vielmehr fand nach wie vor eine Ausdünnung der Bauzonen (zunehmender Wohnflächenbedarf pro Kopf) statt.
Der Richtplan 2009 wurde vom Bundesrat 2011 genehmigt, er enthält unter anderem die Koordinationsaufgabe S1-5 mit kumulativen Anforderungen an Neueinzonungen. Der Regierungsrat hat zudem im August 2012 im Rahmen der besseren Schonung der Fruchtfolgeflächen eine präzisierte Raumentwicklungsstrategie beschlossen, welche vom Kantonsrat im September 2012 gestützt wurde.
Von 2007 bis 2014 wurden jährlich durchschnittlich 50 ha Wohn-, Misch- und Arbeitszonen neu eingezont; dies bei einem Bevölkerungswachstum von rund 1 Prozent jährlich. Per Ende 2014 sind von den insgesamt 7‘788 ha Wohn-, Misch- und Arbeitszonen noch 1‘155 ha oder 14,8 Prozent unüberbaut (Wohn- und Mischzonen 12,2 %, Arbeitszonen 23,1 %). Damit haben diese Werte seit 1999 zwar deutlich abgenommen. Dennoch verbleiben, insbesondere mit Blick auf die erheblichen Nachverdichtungs- und Erneuerungspotenziale in den überbauten Bauzonen, weiterhin grosse Nutzungsreserven innerhalb der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen (Bauzonenstatistik auf www.rawi.lu.ch). Die vorhandenen Bauzonenreserven reichen somit im Grossteil der Gemeinden für die kommenden 15 Jahre aus, teilweise sogar darüber hinaus. In wenigen Gemeinden werden die vorhandenen Bauzonenkapazitäten voraussichtlich in weniger als 15 Jahren ausgeschöpft sein. Die nachfolgenden Grafiken zeigen die absoluten und die relativen Grössen der unüberbauten Bauzonen beziehungsweise Bauzonenreserven.
Das Siedlungsgebiet wird in der Richtplankarte mit Stand 31. Dezember 2014 dargestellt (rosa für diverse Nutzungen, violett für Arbeitsnutzungen sowie türkis für intensiv genutzte Tourismus- und Freizeitgebiete) und umfasst gestützt auf die Zoneneinteilung im Planungs- und Baugesetz folgende Werte:
+ Rechtskräftige Bauzonen 10‘832 ha - Abbau- und Deponiezonen (Bauzonen, nicht in Karte dargestellt) - 365 ha = Zwischentotal Bauzonenfläche (ohne Abbau- und Deponie) 10‘467 ha + Reservezonen (übriges Gebiet b) + 637 ha = Siedlungsgebiet 11‘104 ha
Die Reservezonen betragen somit 6 Prozent der Bauzonenfläche (ohne Abbau- und Deponiezonen); sie sind in der Richtplankarte rot umrandet dargestellt.
Über den ganzen Kanton besteht per 31. Dezember 2014 eine sehr heterogene Situation bezüglich der Reservezonen: 15 Gemeinden weisen gar keine Reservezonen auf, bei mehr als einem Duzend Gemeinden machen die Reservezonen jedoch mehr als 10 Prozent ihrer Bauzonenfläche aus.
Neueinzonungen von Bauzonen wurden und werden häufig als Problemlösung angesehen, wenn bestehende Bauzonen nicht verfügbar sind, weil beispielsweise die Erschliessung fehlt oder das Land aus privaten Gründen gehortet wird. Gestützt auf § 38 PBG (Version in Kraft seit 1. Januar 2014) können die Gemeinden nun jedoch in absehbarer Zeit eine bessere Verfügbarkeit des Baulandes erreichen.
Das per 1. Mai 2014 teilrevidierte Raumplanungsgesetz hat - zusammen mit der ebenfalls revidierten Raumplanungsverordnung, dem ergänzten Leitfaden Richtplanung und den neuen Technischen Richtlinien Bauzonen - als Hauptzielsetzung, die Zersiedlung zu stoppen und die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken. Gemäss den bundesrechtlichen Vorgaben ist das kantonale Siedlungsgebiet räumlich und quantitativ auf den Zeithorizont 2035 zu begrenzen sowie die heterogene Situation der Reservezonen zu bereinigen und auf die Raum-, Achsen- und Zentrenstruktur auszurichten. Zudem sind die Voraussetzungen für Neueinzonungen zu präzisieren und überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren.
Das bisherige teilweise ungeordnete und überproportionale Wachstum der Siedlungen in die Fläche hat überdies auch bedeutende finanzielle Folgen. Der öffentlichen Hand entstehen wegen der Siedlungsentwicklung in die Fläche hohe Kosten für Bau, Betrieb und Werterhalt der Infrastruktur. Mit vermehrter Siedlungsentwicklung nach Innen und einer räumlich zweckmässigen Planung von Erschliessung und Überbauung kann die Raumplanung einen wesentlichen Beitrag zu einem haushälterischen Umgang mit den öffentlichen Finanzen leisten.
Das erwartete Wachstum der Bevölkerung und der Beschäftigten im Kanton Luzern ist im Kapitel Z2-1 dargestellt. Es bildet neben den zuvor genannten raumplanerischen Rahmenbedingungen eine wesentliche Grundlage für die Ermittlung der zulässigen Bauzonenkapazität. Weitere zu berücksichtigende Einflüsse sind:
Der Bedarf für Arbeitszonen wird gestützt auf das erwartete Beschäftigtenwachstum, auf die Bedürfnisse der bestehenden Betriebe sowie auf den regionalen Entwicklungsbedarf beurteilt.
Bei der Ermittlung und Beurteilung des Bedarfs für Neueinzonungen sind in erster Linie die unüberbauten Bauzonen und das Potenzial für eine Siedlungsentwicklung nach innen zu berücksichtigen, denn diese sind prioritär zu entwickeln (Innen- vor Aussenentwicklung). Relevant für die Ermittlung des Bauzonenbedarfs sind die Wohn-, Misch- und Zentrumszonen (ebenfalls bezüglich der sogenannten Bauzonenauslastungsberechnung, die gegenüber dem Bund nachgewiesen werden muss).
Die zu realisierenden Ziele sind:
Die Siedlungsentwicklung nach innen (ohne Wachstumsbegrenzung durch kantonale Vorgaben) hat somit Vorrang vor der Aussenentwicklung beziehungsweise vor Neueinzonungen (mit kantonalen Wachstumsvorgaben gemäss R1-5).
Diese Ziele sollen mit folgenden Massnahmen und ihrem konsequenten Vollzug erreicht werden:
S1-1 Siedlungsgebiet
Das Siedlungsgebiet umfasst die rechtskräftigen Bauzonen (ohne Abbau- und Deponiezonen) per Ende 2014. Ebenfalls dem Siedlungsgebiet zugerechnet wird ein nach Gemeindekategorien differenziert festgelegter Prozentsatz der spezifischen kommunalen Bauzonenfläche per Ende 2014 als Entwicklungsreserve: 8 Prozent für Z-Gemeinden, 6 Prozent für A-Gemeinden und 4 Prozent für L-Gemeinden. Für die jeweils in der nächsten Ortsplanungsrevision vorzunehmende Zuweisung der Verkehrsflächen innerhalb des Siedlungsgebietes zur Verkehrszone sind weitere rund 8 Prozent hinzuzurechnen. Damit wird das gesamtkantonale Siedlungsgebiet für das Jahr 2035 auf insgesamt 12‘000 ha festgesetzt.
Sowohl die rechtskräftigen Bauzonen als auch die Reservezonen per Ende 2014 sind in der Richtplankarte dargestellt. Diese Reservezonen sind von den Gemeinden in der nächsten Ortsplanungsrevision zu überprüfen und auf die gemäss Gemeindekategorie zulässige Entwicklungsreserve zu reduzieren (ausgenommen sind die Reservezonen, die als strategische Arbeitsgebiete oder für Erweiterungen bei kantonalen Entwicklungsschwerpunkten für Arbeitsnutzungen festgelegt sind). Gemeinden ohne Reservezonen - oder mit weniger
Reservezonen als gemäss Gemeindekategorie zulässig - dürfen maximal die ihnen zustehende Entwicklungsreserve zu ihrer Bauzonenfläche hinzurechnen. Diese Reserve kann optional und gestützt auf das kommunale Siedlungsleitbild im Rahmen der nächsten Ortsplanungsrevision räumlich fixiert werden.
Abweichungen von den Prozentwerten der Entwicklungsreserve sind nur möglich, wenn ein regional und funktionalräumlich abgestimmter Ausgleich in untergeordnetem Mass – in der Regel innerhalb der gleichen Gemeindekategoriengruppe – erfolgt.
Die Reservezonen können grundsätzlich nur bei Erfüllung der kumulativen Voraussetzungen von S1-6 und S1-7 eingezont werden.
In folgenden Fällen ist keine Siedlungsgebietsanpassung erforderlich:
Das Siedlungsgebiet kann bei kumulativer Einhaltung folgender Vorgaben angepasst werden:
Im Rahmen des Umgangs mit überdimensionierten Bauzonen gemäss S1-9 ist das Siedlungsgebiet zu überprüfen und zu aktualisieren.
Federführung: rawi; Gemeinden (bei der Ausscheidung der Verkehrszonen sowie der Überprüfung und Anpassung ihrer Reservezonen) Beteiligte: RET, Gemeinden, rawi (bei der Beurteilung der Ortsplanungen) Koordinationsstand: Festsetzung: quantitatives Siedlungsgebiet 2035, nach Gemeindekategorien differenzierte Entwicklungsreserven sowie Auftrag an die Gemeinden betreffend einerseits Verkehrszonenfestlegung sowie andererseits Überprüfung und Anpassung der Reservezonen, Zwischenergebnis: Stand Siedlungsgebiet in der Richtplankarte Priorität/Zeitraum: E / Ende 2023 (1 vollständige Ortsplanungsrevisionsrunde)
S1-2 Kantonale Siedlungstrennräume Siedlungstrennräume dienen der grossräumigen Gliederung von Landschaft und Siedlung, dem Erhalt von kantonal bedeutsamen Erholungsräumen und von Fruchtfolgeflächen sowie dem Freihalten von natürlichen und naturnahen Lebensräumen und von Wildtierkorridoren. Insbesondere im Bereich der Hauptentwicklungsachse und der Nebenachsen legt der Kanton für landschaftlich bedeutsame Gebiete, die aus übergeordneter Sicht auch langfristig von der Siedlungsentwicklung freizuhalten sind, Siedlungstrennräume fest.
Kantonale Siedlungstrennräume sind die Grundlage für regionale Siedlungsbegrenzungen und in den kommunalen Nutzungsplanungen zu berücksichtigen.
Federführung: rawi Beteiligte: RET, Gemeinden Koordinationsstand: Festsetzung Priorität / Zeitraum: E
S1-3 Festlegung von regionalen Siedlungsbegrenzungen
Regionale Siedlungsbegrenzungen werden dort umfassend und verbindlich festgelegt, wo die Siedlungen einen direkten Bezug zu schützenswerten Natur-, Kultur-, Landschafts- und Erholungsräumen haben. Sie ergänzen die kantonalen Siedlungstrennräume. In unmittelbarer Nähe von Siedlungsbegrenzungslinien sind Bauten und Anlagen besonders sorgfältig in das Orts- und Landschaftsbild einzuordnen.
Die regionalen Entwicklungsträger legen in Abstimmung mit den Nachbarregionen regionale Siedlungsbegrenzungen für die langfristige Siedlungsentwicklung fest. Sie berücksichtigen dabei die gemäss der Raum-, Achsen- und Zentrenstruktur differenzierten Entwicklungsperspektiven der Gemeinden. Für die Festlegung der regionalen Siedlungsbegrenzungen sind in Ergänzung zu den kantonalen Vorgaben (Siedlungstrennräume, Fruchtfolgeflächen usw.) folgende Kriterien massgebend:
Die regionalen Entwicklungsträger können weitere Kriterien vorsehen.
Innerhalb der regionalen Siedlungsbegrenzungen haben die Gemeinden – unter Berücksichtigung der maximalen Entwicklungsreserve gemäss S1-1 - Entwicklungsoptionen. Der Bedarf von Einzonungen ist auch innerhalb dieser Begrenzungen nachzuweisen.
Federführung: RET Beteiligte: Gemeinden, rawi Koordinationsstand: Zwischenergebnis Priorität / Zeitraum: B
Querverweise: R1-2 bis R1-5 R7-1 und R7-2 S1-1 bis S1-3 und S1-5 bis S1-9 S2-1 und S2-2, S2-6 S5-1 und S5-2 S6-1 und S6-2 S8-2 S9-1 und S9-2 M3-1 bis M3-3 M4-1 M5-3 bis M5-7 M6-1 bis M6-3 L1-1 bis L1-5 L3-3 und L3-4 L4-1 und L4-2 L6-1 und L6-2 E3-1 und E3-2 E4-1 und E4-2 E5-4
S1-4 Kommunale Siedlungsleitbilder inkl. Etappierung Die Gemeinden erarbeiten Siedlungsleitbilder für ihre kurz-, mittel- und langfristige Bauzonenentwicklung. Sie berücksichtigen dabei die nationalen, kantonalen und regionalen Vorgaben, insbesondere diejenigen zum kantonalen Siedlungsgebiet, den Entwicklungsreserven und den regionalen Siedlungsbegrenzungen.
In den Siedlungsleitbildern sind insbesondere auch Aussagen zur Siedlungsentwicklung nach innen (Umnutzung, Erneuerung, Verdichtung, Aufwertung) vorzusehen sowie die Entwicklungsmöglichkeiten in unter- und ungenutzten Bauzonen (Bauzonenreserven) und Standorte für das bedürfnisgerechte Wohnen aufzuzeigen. Zudem ist darzulegen, wie die Gemeinde den aktuellen Bauzonenflächenbedarf pro Einwohner hält bzw. senkt. Zu behandeln ist auch der Schutz vor Naturgefahren und die Umweltvorsorge (Störfallvorsorge, Lärmschutz, nichtionisierende Strahlung usw.).
Die Siedlungsleitbilder sind Grundlage und Voraussetzung für eine bedarfsgerechte, etappierte Erweiterung der Bauzonen. Sie sind auf die kommunale Erschliessungsrichtplanung abzustimmen.
Federführung: Gemeinden Beteiligte: rawi, RET, Nachbargemeinden Koordinationsstand: Zwischenergebnis Priorität / Zeitraum: B
Querverweise: R1-2, R1-3 und R1-5 R7-1 und R7-2 S1-1 bis S1-4 und S1-6 bis S1-9 S2-2 und S2-3 S5-1 und S5-2 L1-1 bis L1-5 L3-3 und L3-4 L4-1 und L4-2 L6-1 und L6-2 E3-1 und E3-2 E4-1 und E4-2 E5-4 Richtplan-Karte Wegleitung Orts- planungsverfahren, rawi, April 2014 Handbuch Lubat Mai 2014
S1-5 Nachweis über Bauzonenreserven und Bauzonenkapazitäten
Der Kanton legt - gestützt auf die Wachstumswerte für Neueinzonungen gemäss R1-5 und die Beschäftigtenentwicklung sowie gestützt auf das kantonale Luzerner Bauzonenanalysetool (Lubat) unter Berücksichtigung der Nachverdichtungspotenziale, der Ausdünnung und dergleichen mehr - die Bauzonenkapazitäten und den kommunalen Bedarf an Wohn-, Misch- und weiteren Bauzonen sowie regional abgestimmt den kommunalen Bedarf an Arbeitszonen fest.
Gestützt darauf erstellen die Gemeinden bei (Teil-)Revisionen der Nutzungsplanung zusätzliche Nachweise über
Die Wegleitung Ortsplanungsverfahren vom April 2014 bildet zusammen mit dem Handbuch Lubat vom Mai 2014 die Grundlage für diese Nachweise. Die einheitlichen Nachweise dienen der Vergleichbarkeit der kommunalen Bauzonen und dem Richtplancontrolling.
Falls die kommunalen Grundlagen erheblich von denen des Kantons abweichen, löst der Kanton einen Bereinigungsprozess mit der jeweiligen Gemeinde aus.
Querverweise: R1-2, R1-3 und R1-5 R7-1 und R7-2 R8-1 S1-1 bis S1-5, S1-7 bis S1-9 S2-1 bis S2-6 S5-1 und S5-2 S6-1 bis S6-4 S7-1 und S7-2 S8-2 und S8-3 S9-1 und S9-2 L1-1 bis L1-5 L3-3 und L3-4 L4-1 und L4-2 L6-1 und L6-2 E3-1 und E3-2 E4-1 und E4-2 E5-4 Richtplan-Karte Art. 38 Abs. 2-5 PBG Wegleitung Orts- planungsverfahren, rawi, April 2014 Arbeitshilfe Orts- planungen mit Be- bauungskonzepten, rawi, Juli 2011 Art. 30 Abs. 1 RPV § 3 PBV Technische Richtlinien Bauzonendimensionierung des Bundes Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung
S1-6 Einzonungen Die Gemeinden dürfen Einzonungen für Wohn-, Misch- und Arbeitsplatznutzungen nur bei kumulativer Erfüllung folgender Anforderungen vornehmen:
Bei einer Arbeitszonenerweiterung sind folgende Anforderungen zusätzlich zu erfüllen:
Federführung: Gemeinden Beteiligte: rawi, RET Koordinationsstand: Festsetzung Priorität/Zeitraum: B/E
S1-7 Kompensatorische Ein- und Auszonungen
Sind die kumulativen Anforderungen für eine Erweiterung der Bauzone gemäss Koordinationsaufgabe S1-6 nicht vollständig erfüllt, so dürfen die Bauzonen nur erweitert werden, wenn durch eine Auszonung eine mindestens flächengleiche Kompensation, nicht zwingend in der gleichen Gemeinde, erfolgt. Auch bei solchen kompensatorischen Ein- und Auszonungen müssen aber die in der Koordinationsaufgabe S1-6 aufgeführten Voraussetzungen 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11 und 12 kumulativ erfüllt sein.
S1-8 Auszonungen und Überprüfung von Reservezonen
Die Gemeinden haben bei Anpassungen des Siedlungsleitbildes oder der Nutzungsplanung die Auszonung insbesondere von peripheren oder blockierten unüberbauten Bauzonen zu prüfen. Dies gilt insbesondere für Gemeinden, die gemäss Lubat über zu grosse Bauzonenreserven in Relation zum Wachstumswert für Neueinzonungen gemäss Koordinationsaufgabe R1-5 verfügen.
Auszonungen sind bei Flächen zu prüfen:
Gemeinden mit potenziellem Auszonungsbedarf setzen den betroffenen Grundeigentümern eine angemessene Frist für die bauliche Realisierung mit dem Hinweis auf § 38 PBG und die darin genannten Rechtsfolgen bei Nichterfüllung.
Koordiniert mit der Prüfung und allfälligen Vornahme von Auszonungen haben die Gemeinden im Rahmen der nächsten Ortsplanungsrevision sowie gestützt auf S1-1 auch die Reservezonen zu überprüfen und gegebenenfalls auf das zulässige Mass der Entwicklungsreserve zu reduzieren.
Federführung: Gemeinden Beteiligte: rawi, BUWD Koordinationsstand: Festsetzung Priorität/Zeitraum: A / bis spätestens Ende 2023
S1-9 Strategie überdimensionierte Bauzonen und Reservezonen
Der Kanton entwickelt auf der Grundlage des massgebenden Bevölkerungsszenarios gemäss Z2-1 eine Strategie für eine Rückzonung oder Umlagerung von überdimensionierten oder raumplanerisch ungünstig gelegenen Bauzonen und Reservezonen innerhalb des Kantons. Mindestinhalte der Strategie sind:
Federführung: BUWD, rawi Beteiligte: RET, Gemeinden Koordinationsstand: Festsetzung Priorität/Zeitraum: A / 30. April 2019